Deutscher Gewerkschaftsbund

14.12.2012

Von Entgeltgleichheit im öffentlichen Dienst kann keine Rede sein

Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes zum Beschluss der GFMK vom 10./11. Juni 2010 „Entgeltgleichheit im öffentlichen Dienst“

Im öffentlichen Dienst kann von Entgeltgleichheit keine Rede sein. 7,3 Prozent betrug nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes der Verdienstunterschied im öffentlichen Dienst im Jahr 2010. Nach Berechnungen  des DGB verdienten Beamtinnen und Richterinnen im Jahr 2009 rund 20 Prozent weniger als ihre männlichen Kollegen. Besonders deutlich sind die Entgeltunterschiede im mittleren und im höheren Dienst.

Die Entgeltlücke wird häufig mit der hohen Teilzeitquote der Frauen erklärt. Fast die Hälfte der Beamtinnen und Richterinnen ist teilzeitbeschäftigt und der Frauenanteil an den Teilzeitbeschäftigten beträgt etwa 80 Prozent. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften nahm dies 2007 (Urteil vom 06. Dezember 2007 (Aktenzeichen C – 300/06)) zum Anlass, die Mehrarbeitsvergütung im Besoldungsrecht zu kippen, weil sie Teilzeitbeschäftigte und damit Frauen benachteilige. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Entgeltgleichheit.

Anwesenheit unterstützt den beruflichen Aufstieg. Teilzeit und Erwerbsunterbrechungen wegen Kindererziehung wirken sich mittelbar auf die Karriereentwicklung aus. Das bestätigt auch das Sachverständigengutachten zum Gleichstellungsbericht der Bundesregierung (Neue Wege – gleiche Chancen. Gleichstellung von Frauen und Männern im Lebensverlauf. Gutachten der Sachverständigenkommission an das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend für den ersten Gleichstellungsbericht der Bundesregierung, S. 106ff). Wer weniger Stunden in der Woche arbeitet oder längere Zeit aussetzt, dessen Karrierechancen sinken. Der Personalbericht aus dem Stadtstaat Hamburg gesteht diese Benachteiligung offen ein (Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, Personalamt: blickpunkt personal. Personalbericht 2007, Bd. 2: Personalmanagementbericht, S. 45ff).  Wenn aber Frauen wegen Beurlaubung oder Teilzeit nicht oder später befördert werden als Männer, können sie den Rückstand nicht mehr aufholen.

Die Teilzeitquote ist jedoch nur ein Faktor für die Entgeltungleichheit im öffentlichen Dienst, denn selbst vollzeitbeschäftigte Beamtinnen erhalten im Schnitt erheblich weniger Besoldung als Männer.

Zwar werden formal im Besoldungsrecht gleiche Tätigkeiten auch gleich bezahlt. Die Zollsekretärin (A 6) verdient genauso viel wie der Zollsekretär, die Ministerialrätin und der Ministerialrat werden beide nach B 3 bezahlt. Dennoch verdienen selbst vollzeitbeschäftigte Frauen im mittleren und höheren Dienst rund 12 Prozent weniger als ihre männlichen Kollegen. Im Gegensatz zu den Männern erreichen sie seltener das Spitzenamt der Laufbahn. Je höher die Besoldungsgruppe, desto geringer der Frauenanteil.

Das bestätigt auch der EU-Bericht „Frauen und Männer in Entscheidungspositionen 2007“( Frauen und Männer in Entscheidungspositionen 2007. Situations- und Trendanalyse, 2008. In der von der EU-Kommission veröffentlichten Datenbank „Frauen und Männer in Entscheidungsprozessen“ lässt sich die Geschlechterverteilung unter hochrangigen Beamtinnen/Beamten auf nationaler Ebene ablesen. Die Datenbank wird in regelmäßigen Abständen aktualisiert: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=764&langId=de ). In Teilzeit ist es fast ausgeschlossen, Führungsfunktionen überhaupt erreichen zu können.

Darüber hinaus sind Tätigkeiten, die traditionellerweise Frauen zugeschrieben werden wie z. B. die Lehrtätigkeit in der Primarstufe, oft geringer bewertet als die überwiegend von Männern ausgeübten oder ihnen traditionellerweise zugeschriebenen Tätigkeiten auf gleichwertigem Niveau mit gleichwertiger Verantwortung und Ausbildung und werden im Besoldungsrecht niedriger eingestuft. Außer ihrer wissenschaftlichen Ausbildung auf gleichem Niveau sind auch die Anforderungen an die Lehrtätigkeiten gleichwertig, wenn bei einer arbeitswissenschaftlichen Betrachtung der Anforderungen an die Tätigkeiten, Kriterien wie Verantwortung,  soziale Kompetenz und körperliche Belastung mit in Betracht gezogen werden. Lehrerinnen arbeiten zu 80 Prozent in den unteren Gehalts- bzw. Besoldungsgruppen (A 12 bzw. E 12), in den höheren (ab A 13 bzw. E 13) liegt der Frauenanteil dagegen lediglich bei 57 Prozent (Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 6.1, Tabelle 7.6 (2009),  eigene Berechnungen). Ein einheitliches Eingangsamt, das sich an demjenigen orientiert, das im öffentlichen Dienst für wissenschaftlich ausgebildete Beamtinnen und Beamte sowie Angestellte gilt, würde diese mittelbare Diskriminierung von Frauen im Schuldienst aus der Welt schaffen. Eine Lehrkräfte-Entgeltordnung wie von der GEW gefordert, in der alle wissenschaftlich ausgebildeten Lehrkräfte im Eingangsamt unabhängig von Schulform und -stufe gleich eingruppiert sind, würde einen erheblichen Beitrag zur Herstellung von Entgeltgleichheit im öffentlichen Dienst leisten.

Das Tarifwerk und die Besoldung im öffentlichen Dienst scheinen transparent und an objektiven Kriterien orientiert. In der Regel fühlen sich die Frauen, die als Beamtinnen oder Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst arbeiten, nicht unmittelbar diskriminiert, denn Gehalts- bzw. Besoldungsstruktur sind durch Eingruppierungsmerkmale und Funktionsbezeichnungen festgelegt. Aber wie sich diese Merkmale für den Einzelnen bzw. die Einzelne auswirken, welche Voraussetzungen für eine Höhergruppierung zu erfüllen sind und wie der Leistungsnachweis geführt wird – dabei ist häufig eine strukturelle Benachteiligung von Frauen festzustellen.

Für Beamtinnen stellen Beurteilungen insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung der letzten Jahre die wichtigste Grundlage für Beförderungsentscheidungen und Funktionsbesetzungen dar. Die Ergebnisse der Beurteilungsverfahren zeigen jedoch immer wieder: Beamtinnen erhalten (teilweise) signifikant schlechtere Beurteilungen als ihre männlichen Kollegen. Dies ist insofern auffällig, als die Frauen durchschnittlich mit den besseren Schulnoten und den besseren Testergebnissen eingestellt werden. Diese Entwicklung setzt sich in besseren Prüfungsergebnissen fort. Auch in den Auswahlverfahren zum Aufstieg in den höheren Dienst erzielen Frauen regelmäßig proportional die besseren Ergebnisse. Insoweit entspricht ein signifikanter Leistungsabfall, wie er sich Jahr für Jahr in den Beurteilungsrunden widerspiegelt, nicht der allgemeinen Lebenserfahrung und erscheint – von Ausnahmen im Einzelfall abgesehen – nicht nachvollziehbar. Die Vermutung liegt nahe, dass die Ursachen für geschlechtsspezifische Unterschiede bei den Beurteilungsnoten eher in der Leistungsbewertung als im Leistungsverhalten zu suchen sind. Solche Effekte sind nur durch die Anwendung mittelbar diskriminierender Kriterien bei den Bewertungsmaßstäben zu erklären.

Entgeltungleichheit zwischen Frauen und Männern resultiert nach Auffassung des DGB u. a. aus dem schlechteren Abschneiden der Frauen in den Beurteilungsrunden. Bei Beförderungen werden sie u. a. wegen der schlechteren Beurteilungen weniger berücksichtigt. Auch die (nicht immer nachvollziehbare) unterschiedliche Bewertung von Stellen, die eine durchaus gleichwertige formale Qualifikation voraussetzen, dürfte für die Entgeltlücke zwischen Männern und Frauen eine Rolle spielen.

Letzteres gilt auch für die Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst. Auch nachdem der BAT durch den TVöD bzw. den TV-L ersetzt worden ist, kann von der ursprünglich angestrebten diskriminierungsfreien Entgeltordnung keine Rede sein. Zwar wurde die inzwischen für den TV-L vereinbarte Entgeltordnung modernisiert, doch noch immer gilt der Grundsatz „gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit“ längst nicht für alle Tätigkeiten – denn die öffentlichen Arbeitgeber verschließen sich in den Tarifverhandlungen immer noch gegen eine Neubewertung der Tätigkeitsmerkmale. Das ist auch für die noch ausstehenden Verhandlungen zur Entgeltordnung für den TVöD zu befürchten.

Bund, Länder und Kommunen tragen als öffentliche Arbeitgeber und Tarifvertragsparteien eine besondere Verantwortung, Entlohnung und Besoldung diskriminierungsfrei zu gestalten und umzusetzen. Die verpflichtende Anwendung von Entgeltbewertungssystemen, die auch Diskriminierungen in der Bewertung von Tätigkeiten aufdecken, ist überfällig.

Um die bestehenden strukturellen Diskriminierungen abzubauen, bedarf es einer langfristigen, auf Geschlechterparität zielenden Planung der Besetzung von Führungspositionen. Ein modernes, transparentes Beurteilungssystem, das diskriminierungsanfällige Bewertungs- und Auswahlkriterien so gering wie möglich hält, ist erforderlich. Globalhaushalte und die Finanz- und Personalautonomie könnten sich als Hindernis für den Gleichstellungsfortschritt erweisen. Die Gefahr wächst, dass auch bislang unzulässige Kriterien bei personalpolitischen Entscheidungen wie Schwangerschaft, Kinderbetreuung, Dienst- und Lebensalter, zeitliche Belastung, Gesundheitszustand, Erwägung von Teilzeitarbeit usw. herangezogen werden könnten.

Bisher liegen über die Ergebnisse von Beurteilungsrunden und ihre mittel- und langfristigen Auswirkungen auf Männer und Frauen in öffentlichen Beschäftigungsverhältnissen keine belastbaren Erkenntnisse vor. Die Wahrscheinlichkeit, dass „typisierende Merkmale“ oder Erwartungshaltungen bei der Beurteilung eine große Rolle spielen, ist hoch. Der DGB empfiehlt der Konferenz der Gleichstellungs- und Frauenministerinnen, -minister, -senatorinnen und -senatoren, wissenschaftliche Studien zu initiieren oder zu unterstützen, in denen die mittelbare Diskriminierung durch Besoldungs- und Tarifsysteme sowie Regelungen, Verfahren und Ergebnisse der Beurteilungsrunden im öffentlichen Dienst analysiert und Methoden aufgezeigt werden, wie die Beurteilungspraxis im öffentlichen Dienst von Bund und Ländern geschlechtergerecht geplant und umgesetzt werden kann.

Festgefahrene Verfahrens- und Verhaltensweisen – vor allem von Führungskräften – müssen aufgebrochen werden. Dazu zählen:

  • Auszeiten dürfen in der Beurteilungspraxis keine Rolle mehr spielen.
  • Beurlaubungen müssen sorgfältig vorbereitet werden. Während der Beurlaubung muss der Kontakt zur Dienststelle ebenso sichergestellt sein wie später die Unterstützung beim beruflichen Wiedereinstieg.
  • Fortbildungsangebote müssen auch während einer Beurlaubung wahrgenommen werden können.
  • Die gängige Präsenzkultur in Dienststellen und Verwaltungen (Anwesenheit am Arbeitsplatz, Verfügbarkeit in den Abendstunden) muss bewusst in Frage gestellt werden.
  • Für Frauen und Männer mit sorgenden und pflegenden Aufgaben in der Familie muss es auf ihren Bedarf zugeschnittene flexible Arbeitszeitmodelle geben.
  • Bei allen Ausschreibungen muss geprüft werden, wie die Stellen für Mütter und Väter oder Pflegende die Möglichkeit bieten können, Beruf und Familie zusammenzubringen.
  • Ämter und Behörden müssen prüfen, wie Stellen in Teilzeit besetzt werden können.
  • Teilzeit darf kein Karrierehindernis sein. Die Übernahme von Führungsverantwortung in Teilzeit muss gezielt gefördert werden.
  • Personalentscheider müssen sensibilisiert werden, frauenspezifische Kompetenzen für Führungsaufgaben stärker wahrzunehmen.
  • Gremien müssen geschlechterparitätisch besetzt werden, um den Einfluss von Frauen auf Entscheidungen zu stärken (Der Anteil der Frauen in den Gremien des Bundes betrug 2009 rund 25 Prozent. Vgl. Fünfter Gremienbericht der Bundesregierung zum Bundesgremienbesetzungsgesetz (Berichtszeitraum: 30. Juni 2005 bis 30. Juni 2009), 16.12.2010, BT-Drucksache 17/4308).

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